El análisis hecho por el Observatorio del Gasto Fiscal (OGF) respecto al comportamiento de las compras realizadas por el sector salud a través de Mercado Público, buscó determinar si existían anomalías en las tendencias y comportamientos de las instituciones que dependen del Ministerio de Salud. Los datos muestran que en 2018 este sector realizó “en promedio un 23% de sus compras vía trato directo, muy por encima del Gobierno Central (sin salud)”, que usó esta modalidad en un 12% en promedio el mismo período. Es decir, el 23% de las compras estatales de insumos médicos el año pasado no tuvo licitación pública: las empresas se adjudicaron las compras sin competidores.
El dato
El Observatorio del Gasto Fiscal (OGF) es una fundación sin fines de lucro que monitorea la billetera de Chile desde 2012. Esta analiza cómo se ejecuta el gasto del Estado y ofrece información para que este gasto esté efectivamente centrado en las necesidades reales de las personas. Su fundadora y directora, Jeannette von Wolfersdorff, es una economista alemana con amplia experiencia en el sector público de ese país, y miembro del Consejo Asesor Permanente para la Modernización del Estado en Chile.
El estudio del OGF revela que en los últimos años ha habido un incremento del uso del mecanismo de trato directo, relacionado en parte al comportamiento de compra de Cenabast. Un reportaje del diario El Mostrador, centró la discusión en el rol de Juan Carlos Corbeaux, ex alto ejecutivo del laboratorio farmacéutico GlaxoSmithKline, quien desde 2018 y hasta la llegada del ministro Mañalich a Salud, ocupó el cargo de Coordinador Técnico de Abastecimiento de Cenabast, donde fue nombrado por el presidente Piñera. Uno de sus roles, fue la negociación directa con proveedores de medicamentos.
Durante 2018, el laboratorio que antes representaba Corbeaux más que duplicó sus ventas a Cenabast. La mayoría de ellas se realizaron por trato directo, superando la suma de compras vía licitaciones públicas; un fenómeno que en Cenabast no ocurría al menos desde 2010.
¿Qué significa comprar a través de trato directo?
El trato directo es un mecanismo de compra que debería ser excepcional, según la ley de compras públicas en Chile. Implica comprar usando ciertas causales que están en la ley, o en el reglamento de la ley, que te dan facultad de comprar sin licitación abierta, con competencia muy restringida, o sin ninguna competencia. Es decir, prácticamente a dedo. Las causales que más se usan en Chile, en base al análisis que hicimos según montos, es la de proveedor único, lo que muestra la importancia de regular, monitorear y observar con mucha mayor dedicación y foco el proceso que lleva a la definición de qué producto comprar.
Si lo que el Estado propone comprar en materia fármacos es solo de última generación, o muy específico, evidentemente no hay competencia y no queda otra opción que comprar vía trato directo. En este sentido, no basta solamente comprobar si hay o no hay competencia, sino que se debería regular antes, para que las personas que toman la decisión de qué comprar tengan los incentivos correctos.
El sector salud es tan delicado a los riesgos de corrupción porque es muy técnico. ¿Quién es experto en farmacología para saber si la vacuna hexavalente, por ejemplo, es adecuada o si bastaría con la pentavalente más polio? Para ello, Chile tiene comités y guías clínicas que lo definen. El gran problema para la probidad, es que estos comités tienen un funcionamiento muy poco transparente. No están regulados por Ley de Lobby, se desconoce cuántos hay y quiénes los integran. Sus miembros no tienen que realizar declaraciones de interés y patrimonio, pero están expuestos a las influencias de la industria farmacéutica. En este sentido, creo que hay que tener un sistema específico de transparencia para compras en salud, no basta con el sistema en general.
¿Cómo deberían gestionarse esos comités?
Debería haber un sitio web que reúna toda su información, cosa que no existe. Deberían estar todos los miembros, sus skills-matrix, es decir, cuáles son las experiencias y competencias de quienes lo integran. Entiendo que algunos comités no tienen solamente médicos, pero hay que mirar a los integrantes para entender, justamente, que no haya conflictos con personas que hayan trabajado antes en empresas farmacéuticas.
Con esta falta de transparencia, ¿hay alguna garantía de que no exista conflicto de interés?
No, ninguna. No vemos ninguna garantía de que no haya conflicto de interés en estos comités.
¿Existen, en el marco de las compras públicas, mecanismos para poder mirar quiénes están detrás de estas empresas y poder, por ejemplo, identificar potenciales conflictos de interés por vínculos familiares o profesionales?
Para nosotros, una de las varias opacidades del sistema tiene que ver con que Chile no solamente no publica, sino que no tiene un registro de beneficiarios finales de las empresas. Uno sabe que una compra fue realizada a una empresa X, pero no se sabe quién está detrás de esa empresa X. En el caso de la compra de fármacos muy a menudo son empresas multinacionales, grandes conglomerados, pero aún así hay que saber quién está detrás y hay que saber quiénes son los beneficiarios finales de estas empresas, para ver si hay conflictos de interés por nexos familiares o de amistad, que igual hay que observar. En Chile tenemos, por ley, la prohibición de comprar a empresas que tienen una relación de hasta tercer grado de consanguinidad para evitar los conflictos de interés, pero no hay forma de comprobar esto, no hay forma de hacer cumplir la ley.
Ustedes constataron un alza en el uso de la modalidad de trato directo en la compra de medicamentos, que subió desde un 27% en 2017 a un 40% en 2018. En el estudio lo relacionan al modo en que Cenabast compró el año pasado, ya que el 84% de las compras por trato directo en todo el sector salud las hizo Cenabast. ¿Qué cree que explica ese aumento?
Cenabast ya explicó el aumento de sus tratos directos. Según ello, en el último año, un 82% de sus tratos directos fue sin competencia por la razón de “proveedor único”, o “monoproveedor”. Imagínate: más de la mitad de las compras de Cenabast son por trato directo, y, por lejos, la principal razón es la elección de medicamentos que no tienen competencia en el mercado. Según la institución, un 83% de estos corresponde a Programas contra VIH y la Ley Ricarte Soto. En este sentido, también falta más transparencia sobre las patologías detrás de las compras. Hay empresas, como Glaxo, que nosotros consideramos que son empresas que se han ido especializando en la venta vía trato directo. Si tú ves la venta de Glaxo durante los últimos años, por ejemplo, partió con licitaciones públicas, convenio marco siempre muy poco, pero todos los años fue aumentando su trato directo. Hay una especialización en el trato directo que nos parece sumamente riesgosa.
¿Y eso tiene que ver con su estrategia de negocios o con el tipo de medicamentos que ofrece en el mercado?
Son temas muy delicados que deben investigarse. Debe investigarse si hay conflictos de interés, y también debe investigarse si la industria se está repartiendo el mercado. Que un laboratorio produce a mil miligramos, el otro a dos mil, y el otro hace lotes de tantas pastillas, y el otro lo pone en líquido. Nada justifica tener varios proveedores de un mismo medicamento y que todos sean proveedores únicos.
¿Cómo ves la transparencia del sistema de salud?
Cenabast publicó recién datos de sus compras en su página web. Pero estos datos no coinciden con la información de Mercado Público, y sólo producen confusión. Lo grave no sólo es la opacidad de los comités que deciden qué medicamento comprar, sino también el hecho de que Cenabast recientemente indicó que los datos que publica sobre sus compras son solo referenciales y que ellos cuentan con un margen para aumentar o disminuir hasta un 30% las cantidades de un contrato de suministro, sin emitir órdenes de compra adicionales, según sus bases.
El problema es que no ajustan sus órdenes de compra según lo realmente comprado. Incluso, la propia Cenabast nos indicó que no tiene estadísticas sobre sus compras efectivas, lo que nos parece grave. Además, clasifican mal. Ellos dicen que compran un medicamento X, lo clasifican de Y, y finalmente indican que a nivel general, no saben si fue despachado. Todo esto, en materia de transparencia, es gravísimo.
¿Cuál es la importancia del lobby en el sistema de compra de medicamentos?
Dado que los Comités de Farmacia no están bajo regulación de Ley de Lobby, pueden haber muchos contactos sin ningún registro entre la industria farmacéutica y las personas que deciden qué medicamentos comprar. Un actor relevante que debería estar más presente en este debate, son las asociaciones de las industrias farmacéuticas, porque deberían velar por un máximo de transparencia en vez de esperar a que estallen casos o que la sociedad civil lo pida. Hoy se espera de los gremios empresariales que tomen un rol activo pro transparencia y pro probidad, y esperamos que aquí en Chile el gremio también coopere con una solución, porque una solución más transparente es mejor para todos. De nada sirve que se desacrediten empresas que pueden trabajar con todos los estándares de probidad, por una o dos empresas con métodos agresivos que van más allá del límite ético o legal.
