De funcionario público a empresario farmacéutico

¿Qué hace un funcionario público después de terminar su vínculo laboral con el Estado? ¿Cuánto vale la información que ha conocido en virtud de su cargo? Luego de ser director de la Central Nacional de Abastecimiento (Cenabast), Valentín Díaz Gracia se convirtió en gerente general de un laboratorio farmacéutico que le vende medicinas al Estado chileno. Su caso pone en evidencia los vacíos en la regulación de los conflictos de interés y la ausencia de restricciones para prevenir las ‘puertas giratorias’.
Ilustración: Rocío Urtecho (Jugo Gástrico)

“Debemos colocar a los pacientes en el corazón de todo nuestro esfuerzo, empeño e intelecto. No debemos olvidar que, en definitiva, son los pacientes nuestros clientes finales“. Así se dirigió Valentín Díaz Gracia, el entrante director de Cenabast, a su nuevo equipo de trabajo. Era junio de 2011 y Díaz asumía el cargo más alto del organismo a través del cual el Estado chileno compra y provee medicamentos a los establecimientos públicos de salud. Tras varios cuestionamientos a su sistema de compra de insumos médicos, la institución estaba en un proceso de modernización. La llegada del nuevo director fue vista con optimismo.

Díaz, ingeniero en abastecimiento y capitán de navío, había trabajado 35 años en la Armada de Chile, cumpliendo funciones en la dirección que administra y opera la logística de las fuerzas navales. Su última destinación como funcionario militar fue la Dirección de Presupuestos. Allí estaba en diciembre de 2010, cuando decidió postular a través del Sistema de Alta Dirección Pública al cargo de director de la Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud, Cenabast. Sus credenciales y experiencia le aseguraron una candidatura exitosa. Jaime Mañalich, entonces ministro de Salud del presidente Sebastián Piñera, lo designó como director de entre más de 190 postulantes.

En mayo de 2011, luego de ser ratificado por el decreto de designación N°26, el capitán de navío retirado se presentó en las oficinas de Cenabast. Al acumular la demanda del Estado por medicamentos, se espera que esta entidad mejore la capacidad de negociación estatal para conseguir precios más bajos por el volumen de compra. De esta forma, un hospital público conseguirá un medicamento a un precio menor si lo compra a través de Cenabast, que si lo adquiere directamente al mismo proveedor. Según un informe de gestión de la Dirección de Presupuestos, Cenabast participa de un 47% del gasto devengado en farmacia del Sistema Nacional de Servicios de Salud. Esto quiere decir que, en términos porcentuales, al menos el 60% de los medicamentos requeridos por la red de salud, hospitales y servicios asistenciales, se compra a través de Cenabast, lo que convierte a este organismo en el mayor comprador de medicamentos del país.

Valentín Díaz Gracia asumió la administración de un organismo complejo, cuyas operaciones han sido objeto de polémica en el pasado. De hecho, durante su primer año de gestión, Díaz enfrentó una auditoría de Contraloría que develó irregularidades contables en administraciones anteriores. La publicación de este informe marcó su noticioso paso por la institución: en febrero de 2012, prestó declaración ante Fiscalía por eventuales delitos de corrupción, cohecho o fraude el fisco ocurridos antes de su llegada, mientras que en junio de 2012 fue convocado en dos ocasiones por la comisión de salud de la Cámara de Diputados para rendir cuentas sobre la gestión financiera de Cenabast desde el año 2000 en adelante. El 8 de marzo de 2012 el Consejo de Defensa del Estado presentó una querella criminal contra quienes resultaran responsables del delito de “negligencia inexcusable” en irregularidades contables. No obstante, en agosto de 2017 el Ministerio Público decidió no perseverar con esta causa, que se dio por cerrada sin responsabilidades penales.

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DEL PÚBLICO AL PRIVADO. Luego de ser director de la Central Nacional de Abastecimiento (Cenabast), Valentín Díaz Gracia se convirtió en gerente general de un laboratorio farmacéutico que le vende medicinas al Estado chileno./ Cenabast

Aunque su nombramiento no fue político, sino técnico, cuando Sebastián Piñera dejó la presidencia del país - tres años después- Díaz también dejó su cargo en Cenabast y dio un giro en su carrera profesional. En mayo de 2014, tras 35 años dedicado al servicio público y sólo meses después de dejar la dirección de Cenabast, Díaz se transformó en empresario farmacéutico.

El primer paso lo dio el mismo mes en que dejó Cenabast, cuando creó su empresa de responsabilidad individual limitada. A través de ella, en mayo de 2014, Díaz creó una sociedad para comercializar fármacos y dispositivos médicos, “Inversiones, Servicios y Comercial ChileVenta Ltda”, junto a Sebastián Rodríguez Díaz y Nelson Avilés Osorio.

Su socio Nelson Avilés, ingeniero en armas con mención en artillería y misiles, había sido colega de Díaz en la Armada, donde fue jefe de Adquisiciones del Hospital Naval, según señala su perfil de LinkedIn. En noviembre de 2011, cuando Valentín Díaz dirigía la institución, Avilés llegó a Cenabast como ejecutivo de Contratos y siguió vinculado contractualmente al organismo hasta la salida de Díaz, cuando crearon ChileVenta para comercializar productos médicos.

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CENABAST. Al menos el 60% de los medicamentos requerido por la red de salud, hospitales y servicios asistenciales, se compra a través de la Cenabast, el mayor comprador de medicamentos en Chile. Cenabast

Un año después de creada, en mayo de 2015, la empresa participó en dos licitaciones públicas para venderle a Cenabast lentes para la presbicia. Ambas licitaciones fueron adjudicadas a ChileVenta, por un monto total de $37.739.184 (unos 54.000 dólares), en un proceso de compra gestionado por los que, tan solo unos meses atrás, eran subordinados del proveedor. Fueron los únicos contratos de la empresa con Cenabast. “No logramos conseguir el capital necesario para que funcionara. No nos fue bien”, explica Díaz por escrito, ya que rechazó hacer una entrevista en persona.

- ¿Hay mecanismos que aseguren que no hubo conflicto de interés en esa y otras ventas? ¿Cree usted que pudo haberlo habido? Ser proveedor del Estado al salir del organismo que adquiere los medicamentos es perfectamente legal, pero ¿cree usted que tiene un alto estándar ético?

-Solamente logramos dos contratos para el suministro de lentes para la presbicia. La empresa la cerramos hace más de dos años.

En paralelo a su trabajo en ChileVenta, Díaz se integró como consultor asociado externo a la firma Aresti Abogados, que declara entre sus áreas de práctica el sector farmacéutico. La firma también figura vinculada a otras empresas del rubro, como el laboratorio Exeltis Chile Spa. “Manuel Aresti es amigo mío”, explica Díaz. “En 2014 acepté su invitación para ser parte del equipo de consultores asociados de su estudio de abogados. Dejé de serlo a finales de 2015. Nunca recibí ningún encargo de trabajo o estudio. Tampoco recibí ninguna remuneración de Aresti Abogados”, asegura.

Es probable que esta actividad vinculada a la industria, y particularmente en el procedimiento público de compra y venta de medicamentos, atrajera la atención de Pisa Farmacéutica, una empresa de origen mexicano que hasta entonces no tenía filial en Chile. Se trata de un laboratorio con sede principal en Guadalajara, creado en 1945. Desde entonces se ha convertido en uno de los principales fabricantes de medicamentos en México y América Latina, con una explícita política de expansión internacional.

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CHILEVENTA. En mayo de 2015, la empresa conformada por Valentín Díaz y sus socios ganó dos licitaciones públicas para venderle a Cenabast lentes para la presbicia./ Cenabast

“En septiembre de 2014 contacté al Laboratorio Pisa para convencerlos de instalarse en Chile. Durante dos años los asesoré para la puesta en marcha de la empresa. En los dos años siguientes fui su gerente general”, explica el exdirector de Cenabast.

Tres meses después de ese contacto, León Hernán Larraín Abascal, entonces abogado de la firma global de servicios legales Baker McKenzie, creó la empresa Pisa Farmacéutica Chile SpA, en la cual Díaz asumió la gerencia general. Así, después de ChileVenta Ltda., su carrera ascendió a las grandes ligas.

Según reportó en 2017 el diario mexicano El Universal, Pisa produce más de 1.300 millones de unidades de medicamentos al año, en promedio, 110 millones de unidades cada mes. Con 14 plantas en México y otras oficinas y centros de distribución en Colombia, El Salvador, Guatemala, Panamá y Honduras, Pisa Farmacéutica decidió ingresar al mercado chileno de la mano de un conocedor del mayor comprador de medicamentos del país, y uno de los principales compradores del sistema público: Cenabast.

Pisa Farmacéutica Chile: proveedor del Estado

La filial chilena de este gigante mexicano se inscribió en el registro público de proveedores del Estado con un giro de ventas al por mayor de productos farmacéuticos y medicinales. En su ficha de proveedor es posible encontrar el logo PyME, que califica a las micro, pequeñas y medianas empresas del país. Gracias a esta calificación, Pisa se acoge a la Ley 20.416, que fija normas especiales e instrumentos que facilitan el desenvolvimiento de las empresas de menor tamaño. Valentín Díaz Gracia explica que “Pisa Farmacéutica es una gran empresa mexicana, con más de 20 mil trabajadores. Pisa Farmacéutica de Chile nunca superó las 12 personas, lo que la califica tanto en personal, como en facturación, como Pyme”.

En este escenario, con Valentín Díaz Gracia a la cabeza, Pisa Farmacéutica comenzó participar de las licitaciones de medicamentos para el Estado de Chile. En diciembre de 2015, cerró su primera gran venta, justamente con Cenabast, por 198,5 millones de pesos (unos 292.800 dólares) al adjudicarse una licitación para adquirir Imipenem Cilastatina de 500 mg, medicamento indicado para el tratamiento de infecciones severas causadas por ciertas cepas de microorganismos.

Seis oferentes concurrieron al concurso, en donde Pisa ofreció el producto más barato. La comisión de evaluación estuvo conformada por Homer Vera Leiva (administrador de productos), Carolina Behrens Zepeda (validadora técnica) y Consuelo Infante, individualizada en la licitación como “product manager”. Los dos primeros integrantes son funcionarios de Cenabast desde 2012 y 2010 respectivamente, y por tanto, fueron subordinados de Valentín Díaz Gracia mientras éste ejercía su cargo de director. Ambos firmaron la declaración jurada en donde aseguran no tener ningún conflicto de interés en relación a los oferentes.

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CONTRATOS. Con Valentín Díaz Gracia a la cabeza, Pisa Farmacéutica comenzó a participar de las licitaciones de medicamentos para el Estado de Chile. En diciembre de 2015 cerró su primera gran venta, justamente con Cenabast, por 198,5 millones de pesos (unos 292.800 dólares)./ Cenabast

Después de esta primera venta, Pisa Farmacéutica se presentó de manera oficial ante Cenabast. Según consta en el registro de lobbistas y gestores de intereses, Valentín Díaz acudió a las oficinas de Cenabast en la comuna de Ñuñoa, el 3 de mayo de 2016, y se reunió con Pablo Venegas, el recién asumido nuevo director. Las mismas oficinas que lo vieron entrar como la autoridad máxima del organismo, esta vez le dieron la bienvenida como un proveedor privado, cuyo interés era presentar el portafolio de 1.500 productos del laboratorio mexicano y comentar que este se encontraba registrando genéricos en su país.

“Las reuniones siempre fueron cordiales y estrictamente sujetas a la agenda previamente indicada. La idea era mostrar esta nueva empresa, con fármacos más baratos que el promedio del mercado”, comenta Díaz.

Según el registro de Ley del Lobby, con esta misma intención Valentín Díaz acudió a reuniones con la dirección de ChileCompra, con el Instituto de Salud Pública (ISP) y con la Subsecretaría de Salud Pública. Sin embargo, Díaz asegura: “No me concedieron las reuniones con Chilecompra ni con la Subsecretaría de Salud Pública. Sí nos reunimos con profesionales de Anamed del ISP”.

En agosto de 2016, Pisa ganó su segunda licitación con Cenabast, por $14,5 millones (21.400 dólares). Una venta bastante menor, que repuntó enormemente al año siguiente: entre marzo y septiembre de 2017, Pisa ganó 11 licitaciones con Cenabast por $1.248 millones (más de 1,8 millones de dólares).

En abril de 2018, Díaz fue con J. Pablo Meza, director de Pisa Global, a una reunión con el actual director (s) de la Cenabast, Christian Venegas. “Quiso conocer Cenabast, como nuestro principal cliente. Fue una visita de cortesía”, explica Díaz. La plataforma InfoLobby registra que el motivo de la reunión fue analizar el cumplimiento de 12 contratos adjudicados por Pisa con este organismo. “Eran para el suministro de fármacos del Sistema Nacional de Servicios de Salud. Nunca tuvimos problemas con el cumplimiento”, asegura Díaz. Estos contratos, en su mayoría correspondientes al año 2017, representan el pico de ventas de Pisa al Estado de Chile, con más de $1.500 millones pagados (2,2 millones de dólares).

Luego de estas reuniones, Pisa ganó tres licitaciones más con Cenabast, por $275 millones (unos 405.000 dólares).

Así, entre diciembre de 2015 y febrero de 2019, Pisa Farmacéutica Chile, vendió más de 2.700 millones al Estado (casi 4 millones de dólares), y en 16 ocasiones fue proveedor de Cenabast. El 65,47% de sus ventas totales fueron a este organismo. Es decir, Cenabast fue el principal comprador de Pisa Farmacéutica.

“La estrategia para posicionar a Pisa Farmacéutica Chile fue participar en la totalidad de las licitaciones del año 2017 para el abastecimiento del año 2018. Pudimos participar en 14 licitaciones con precios entre un 30 y un 40% más baratos que el mercado”, afirma Díaz.

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MILLONES. Entre marzo y septiembre de 2017, Pisa Farmacéutica ganó 11 licitaciones con Cenabast por $1.248 millones (más de 1,8 millones de dólares). Pixabay

Las diferentes licitaciones en las que participó Pisa Farmacéutica Chile fueron adjudicadas en función del alto puntaje que obtuvo en los diferentes criterios de evaluación, los que según el Manual de Procedimiento de Adquisiciones de Cenabast, resuelto en diciembre de 2014, evalúan aspectos económicos (el producto más barato), comerciales (por lo general, relacionado a las condiciones de la compra) y técnicos (relacionados a la presentación y la calidad del producto).

En 47 de las 146 licitaciones adjudicadas, Pisa Farmacéutica Chile no presentó el mejor precio, el que suele ser el criterio con mayor ponderación en el proceso de selección. Al analizar algunas actas de evaluación, es posible identificar que, en ciertas ocasiones, el triunfo de la empresa mexicana estuvo determinado por el criterio “comportamiento del proveedor”, el que evalúa información de multas y pedidos de compra de la empresa en los últimos seis meses.

Consultados por su rol como proveedor del Estado, y su relación con ex funcionarios de instituciones públicas, Pisa Farmacéutica Chile declinó conceder una entrevista.

Un sistema vulnerable

En agosto de 2013, en medio de la gestión de Valentín Díaz Gracia, una auditoría interna a las compras públicas de Cenabast dejó al descubierto las dificultades del organismo “para verificar la ausencia de conflictos de interés de los integrantes de comisiones evaluadoras de licitaciones”, ya que los nombres de estos integrantes se publican como parte de las actas de adjudicación, “sin que conste la designación de sus miembros en acto administrativo dictado al efecto”.

Consultado por el motivo que dio origen a dicha auditoría y a eventuales cambios en Cenabast luego de sus resultados, Díaz responde: “No recuerdo eso”.

Las comisiones de evaluación, usualmente requeridas en compras por montos superiores a las 1.000 Unidades Tributarias Mensuales (UTM), buscan garantizar la imparcialidad y competencia entre los oferentes. Se componen de al menos tres funcionarios públicos, cuyas especialidades y funciones, se recomienda, deben ser diferentes entre sí. Por ejemplo, una comisión evaluadora en Cenabast puede estar conformada por un funcionario o funcionaria del departamento jurídico, otro del ámbito administrativo y otro especializado en el ámbito farmacéutico, y su nombramiento en la comisión dependerá de la carga de trabajo del organismo. Por lo tanto, las comisiones de evaluación no tienen un carácter fijo sino que varían de licitación en licitación.

ChileCompra, en su directiva N°14 de 2012, sobre las “Recomendaciones para el funcionamiento de las comisiones evaluadoras”, sugiere que “el rol de integrante de la comisión evaluadora no lo ejerza aquel funcionario que elaboró las bases ni el asesor jurídico de la comisión”. De esta forma, la Dirección de ChileCompra busca evitar que un funcionario o un mismo grupo de funcionarios tengan injerencia excesiva sobre las decisiones de compra de un organismo. De la misma forma, la directiva N°14 recomienda que una vez constituida la comisión y hecho el llamado a licitación, los tres integrantes suscriban una declaración jurada en la que expresen “no tener conflicto de interés alguno” con los oferentes del proceso licitatorio. En caso contrario, deberán abstenerse de participar en la comisión.

En la resolución exenta N°26 del 5 de enero de 2015, Cenabast da respuesta a los problemas detectados por la auditoría interna mediante la designación de los funcionarios que integrarán las comisiones evaluadoras de licitaciones, fijando además el texto tipo de la declaración sobre conflictos de intereses recomendada por ChileCompra.

Consultados por medidas sucesivas para detectar y mitigar conflictos de interés, la unidad de Comunicaciones y Asuntos Públicos de Cenabast comentó que cuentan con dos mecanismos: un código de ética, y un sistema de integridad y prevención. El código de ética comenzó a implementarse en los organismos públicos durante 2015, por instrucción de la Presidenta Michelle Bachelet, en el marco de la agenda de probidad y transparencia impulsada después de polémicos casos de corrupción. En tanto, el sistema de integridad es un mecanismo que nace por oficio del 27 de junio de 2017, del Ministerio de Hacienda (ver documento), el que opera como una plataforma en donde los funcionarios pueden efectuar consultas y “resolver conflictos y/o inobservancias de las normas éticas definidas institucionalmente”. Este sistema fue implementado en Cenabast durante 2018.

Según Pablo Contreras, abogado en Derecho Constitucional, los flancos abiertos en materia de probidad en Chile no sólo tienen relación con el actuar de funcionarios públicos. El problema también está fuera del Estado. “Obviamente en un esquema de probidad e integridad, el exdirector no debería poder ofrecerle servicios a Cenabast”, explica. Luis Cordero, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Chile añade: “La regla tiene que estar en quién sale y no en quiénes quedan”.

De esta forma, la transformación de Valentín Díaz Gracia de funcionario público a empresario farmacéutico fue facilitada por un sistema de alta vulnerabilidad. La puerta giratoria, concepto que hace referencia a la circulación de individuos entre el mundo público y el mundo privado, es una de las piedras de tope de la agenda de probidad en Chile, con 25 años de discusión desde su primera recomendación en 1994.

Díaz explica que hoy se encuentra en búsqueda de trabajo, y que cerró su empresa ChileVenta Limitada hace dos años.

Autores:

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Catalina Gaete

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Paulette Desormeaux

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Claudio Cifuentes

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