Esta es la historia de las fallas de un sistema opaco en el que se negocian precios y compraventas de medicamentos que pueden salvar vidas, aliviar dolores crónicos y acelerar la recuperación de pacientes. Un sistema en el que las personas que transitan entre el mundo público y privado, casi sin limitaciones legales, pueden adquirir mejores contactos e información, aumentando sus posibilidades de tener éxito en la industria de la salud.
El lugar clave es la Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud (Cenabast), el organismo que agrupa la demanda de medicamentos para abastecer a la red de salud pública en Chile. Allí fue donde en 2018 el presidente Sebastián Piñera nombró al químico farmacéutico Juan Carlos Corbeaux en un controversial cargo: “delegado presidencial”. En la práctica, su rol fue de coordinador técnico de Abastecimiento; es decir que en las negociaciones de compra de medicamentos tuvo como contraparte a los laboratorios farmacéuticos. Uno de ellos fue GlaxoSmithKline (GSK), del que Corbeaux fue vicepresidente para el Pacífico Sur y gerente general en Chile.
Hasta 2014, allí estaba Valentín Díaz Gracia, un ingeniero de ejecución en abastecimiento quien, a diferencia de Corbeaux, había sido elegido director de Cenabast por el Sistema de Alta Dirección Pública. Pero entre el primer y el segundo gobierno de Piñera, los roles se cambiaron. Díaz, quien llevaba más de 35 años trabajando en el Estado, dejó el servicio público y se unió al mundo privado: creó una empresa para comercializar fármacos e insumos médicos, y representó, ante la misma Cenabast, a la filial chilena del laboratorio farmacéutico mexicano Pisa. Era su turno de ganar licitaciones y que el organismo le comprara los medicamentos de Pisa Chile, donde asumió como gerente general. En julio de 2019, bajo el nuevo gobierno de Sebastián Piñera, Valentín Díaz volvió a ser nombrado en la jefatura de Cenabast.
La falta de normas que permitan regular el paso de funcionarios públicos al mundo privado, y viceversa -la llamada puerta giratoria- no se refleja solo en la Cenabast. Bajo el primer gobierno del presidente Sebastián Piñera, cuando Jaime Mañalich era también ministro de Salud, se nombró como director del Instituto de Salud Pública (ISP) a Stephan Jarpa, quien era dueño de la consultora Inhouse, una empresa que asesora a la industria en temas regulatorios y farmacéuticos. Jarpa estuvo seis meses a cargo del ISP. En ese tiempo, participó de la implementación de la primera Ley de Fármacos, una norma que podía afectar los intereses de los laboratorios al introducir nuevas condiciones en la prescripción y venta de medicamentos. Unos meses después de salir del ISP, al cambiar el Gobierno, Jarpa asumió la gerencia general de la consultora, cuya propiedad nunca dejó, pese a estar a cargo del órgano que fiscaliza a las empresas que su consultora busca asesorar.
Estos tres casos dan cuenta de un problema: el régimen jurídico chileno es pobre en prohibiciones post-empleo que permitan resguardar la probidad del funcionario público tras el cese de sus actividades en el Estado, asegura Pablo Contreras, profesor de Derecho Constitucional y director del Centro de Regulación y consumo de la Universidad Autónoma de Chile. “Esas reglas de prohibición post-empleo, que son un estándar básico de la OCDE en materia de probidad, en Chile son mínimas”, explica Contreras.
Juan Carlos Corbeaux:
el caso que encendió las alarmas
En abril de 2019, la Comisión de Salud de la Cámara de Diputados sesionó para “conocer las denuncias sobre el aumento significativo, durante 2018, de la cantidad de medicamentos adquiridos por la Cenabast mediante trato directo, en particular, hacia un laboratorio”, según registra la agenda de la comisión. Comprar con trato directo implica que no hubo una licitación pública y que los precios se negociaron con empresas proveedoras sin competencia.
Las denuncias a las que hizo referencia la Comisión se basaron en los datos de un estudio del Observatorio del Gasto Fiscal, en el que analizó el comportamiento y las tendencias de los organismos estatales que compran insumos para el sector salud. Los resultados fueron claros: en 2018 las compras de la Cenabast por trato directo, habían superado aquellas por licitación pública por primera vez, al menos desde 2010.
Por eso, el director subrogante de Cenabast, Christian Venegas, asistió al Congreso a dar explicaciones del mecanismo de compra del organismo. Fue acompañado de Juan Carlos Corbeaux, entonces coordinador técnico de Abastecimiento. La exposición de los representantes de la Cenabast, se centró en presentar los avances de la institución en materia de negociación como una forma salir del paso ante los resultados del estudio del Observatorio. Fue un momento particularmente complejo para Corbeaux, ya que el análisis de los datos del observatorio, reveló que GlaxoSmithKline -la misma empresa donde trabajó por más de 20 años- fue el laboratorio que encabezó las ventas por trato directo a Cenabast durante 2018, el mismo año en que el presidente Piñera lo nombró en el cargo que le permitía negociar directamente con los proveedores de medicamentos.
Juan Carlos Corbeaux es químico farmacéutico de profesión, titulado en la Universidad de Chile. Con 57 años, ha dedicado gran parte de su vida profesional a la industria farmacéutica privada, particularmente en el laboratorio GlaxoSmithKline (GSK), una empresa transnacional que nació en el año 2000, con la fusión de dos farmacéuticas: Glaxo Wellcome y SmithKline Bechman.
Según relata en su perfil de LinkedIn, en 1997, con 36 años, Corbeaux asumió el rol de director del área de Marketing y Ventas de Glaxo Wellcome, una de las empresas involucradas en la fusión, donde estuvo a cargo de rediseñar el área comercial de la compañía. Cuando se concretó la unión que dio vida a GSK, Corbeaux asumió la dirección de Marketing y Ventas para Ecuador, Perú y Uruguay, mientras trabajaba también en la calidad comercial de GSK Chile.
En 2003, con una carrera meteórica, Corbeaux asumió la gerencia general de GSK Chile,un cargo que implicó su participación en todas las operaciones de esta transnacional en el país. Diez meses después fue ascendido a vicepresidente y gerente general para Argentina y el Cono Sur. En esta posición, estuvo a cargo de las operaciones de Argentina, Chile, Uruguay, Paraguay y Bolivia. Unos años después, en 2007, Corbeaux asumió la vicepresidencia comercial de GSK para América Latina y el Caribe, con la tarea de mejorar el rendimiento de la empresa en la región. De acuerdo a su propia descripción en LinkedIn, entre 2009 y 2016, Chile se transformó en el tercer mercado para GSK global, y el principal mercado de la compañía en América Latina.
En marzo de 2018 su carrera dio un giro al sector público. Juan Carlos Corbeaux fue nombrado delegado presidencial de Cenabast por el presidente Sebastián Piñera, sin concurso público ni declaración de patrimonio o intereses. Su nombramiento no pasó inadvertido: la prensa nacional dio cuenta de su llegada al organismo, y en algunos medios se destacó el potencial conflicto de interés de su entrada al Estado. Sin embargo, fue en marzo de 2019 cuando se encendieron las alertas, con la publicación del estudio realizado por el Observatorio del Gasto Fiscal que puso a GlaxoSmithKline, su antiguo empleador, bajo la lupa.
En el informe titulado Radiografía a las Compras del Sector Salud, se entrega evidencia del debilitamiento de la licitación pública en Cenabast, a la vez que se deja al descubierto el auge del trato directo en el primer año de Corbeaux en la institución.
El informe detalla también que para justificar el uso del trato directo -definido según Ley 19.886 como un mecanismo excepcional que debe ser fundado de acuerdo a causales específicas-, Cenabast ha recurrido constantemente a la razón “proveedor único”. Agrega que esta causal tuvo un aumento explosivo entre 2017 y 2018, pasando de $84 mil millones a $170 mil millones de pesos en compras bajo estas condiciones (de 120.000 dólares a 243.000 dólares). Entre los principales proveedores que vendieron al Estado vía trato directo por montos altos durante este periodo, está GlaxoSmithKline.
A la luz de estos resultados, la comisión de Salud de la Cámara de Diputados invitó al director subrogante, y al mismo Juan Carlos Corbeaux, para conocer la versión oficial de Cenabast frente a estas denuncias. Durante su exposición, Corbeaux defendió su gestión personal, en donde dice haber puesto “presión a la industria” para que los proveedores ofrecieran los precios más bajos.
Entre estos proveedores, Corbeaux mencionó los productos de Glaxo, ejemplificando el caso de un medicamento que habría bajado desde los $161 mil a $2 mil pesos “gracias a la gestión mía”, dijo en la audiencia (de 132 dólares a 2,8 dólares). Corbeaux aseguró haber logrado “reducciones de precios de un 40%”, dándole una impronta personal al organismo público encargado, precisamente, de conseguir precios más bajos por volumen de compra.
Llama la atención que Corbeaux asegure haber hecho una negociación personal efectiva en reducción de precios, particularmente con el laboratorio que antes representaba, ya que en los registros de la Ley del Lobby no existe ninguna reunión en 2018 entre el entonces coordinador técnico de Abastecimiento, y los gestores de interés de GSK. De hecho, sólo hay dos reuniones registradas entre Corbeaux y el laboratorio, ambas de 2019.
La primera, según se señala en la descripción del encuentro, tuvo como objetivo presentar a Adriana Forero, nueva gerenta general de GSK en Chile, quien “estaba interesada en saber cómo funciona el sistema de salud en Chile y en particular Cenabast”. Según consta en el registro, Corbeaux y su equipo aprovecharon la instancia para solicitarle “descuentos adicionales a sus productos exclusivos del programa de VIH que cuentan con patente” y le informaron que Cenabast no compraría más su producto “Dolutegravir, ya que lo está comprando a muy bajo precio en OPS, generando importantes ahorros para el Estado”.
La segunda reunión, de mayo de 2019, tuvo como objetivo “presentar al nuevo equipo que se hizo cargo de la Unidad de Vacunas. Aprovechan la ocasión para comentar respecto de la epidemiología de Meningitis B”.
Jeannette von Wolffersdorff, fundadora y directora del Observatorio del Gasto Fiscal, asegura que el caso de Glaxo es emblemático, porque da cuenta de un fenómeno que es lesivo para un sistema de adquisiciones transparentes y probas. “Son empresas que se han ido especializando en la venta vía trato directo. La venta de Glaxo partió con licitaciones públicas, convenio marco siempre muy poco, pero todos los años fue aumentando su trato directo. Hay una especialización en el trato directo que nos parece sumamente riesgosa”.
El 14 de junio de este año, en el marco de un cambio de gabinete en donde Jaime Mañalich re ingresó al Ministerio de Salud, Juan Carlos Corbeaux presentó su renuncia a Cenabast. Unos días más tarde, el 27 de junio, Cenabast publicó un informe que rebate los hallazgos del estudio del Observatorio del Gasto Fiscal. Este informe asegura, entre otros argumentos, que por las gestiones de Cenabast, los proveedores dejan de percibir utilidades por los acuerdos comerciales con el organismo, reiterando la posición de Corbeaux ante la Cámara de Diputados.
Otro punto destacado en el informe de Cenabast de 2019, es el aumento en los montos de compra por los programas ministeriales del VIH/SIDA, cuyas terapias corresponden a medicamentos de última generación de tipo mono-proveedor. Al respecto, Jeannette von Wolffersdorff, del Observatorio del Gasto Fiscal, asegura que “si lo que el Estado propone comprar en materia fármacos es solo de última generación, o muy específico, evidentemente no hay competencia y no queda otra opción que comprar vía trato directo”.
En este contexto, GSK está bajo la lupa, ya que el desarrollo y comercialización de medicamentos contra el VIH/Sida ha sido una de las áreas estratégicas en el crecimiento del laboratorio. La única reunión registrada por Ley del Lobby, en la que Juan Carlos Corbeaux acudió a oficinas del Estado como gestor de intereses de Glaxo, fue con Edith Ortiz, entonces jefa del departamento de Prevención y Control VIH/SIDA y las ITS, en la Subsecretaría de Salud Pública. La reunión, llevada a cabo en junio de 2016, tenía la finalidad de “presentar las nuevas terapias disponibles para VIH y su potencial de mejora de los tratamientos, al tiempo de disminuir los costos simultáneamente”.
Según los hallazgos del Observatorio del Gasto Fiscal, entre los productos que GlaxoSmithKline vendió a Cenabast vía trato directo durante 2018, están sus medicamentos para el tratamiento contra el VIH, como Ritonavir y Sulfato de Abacavir. Son justamente estos contratos también los que han sido cuestionados por Juan Luis Castro, parlamentario de oposición y miembro integrante de la comisión de Salud de la Cámara de Diputados
Según informó el medio El Mostrador, el diputado Castro instó a “revisar y derogar los contratos de Cenabast vinculados a conflictos de interés”, haciendo referencia a los contratos que se sellaron durante la era Corbeaux. El parlamentario agregó que otros actores de la industria se habrían visto perjudicados, por no haber podido participar en los procesos de licitación suprimidos por la causa de “un solo proveedor”. Hasta el cierre de este reportaje, Cenabast no ha respondido a la solicitud del parlamentario.
La piedra de tope de la agenda de probidad en Chile
El caso de Juan Carlos Corbeaux puso en el tapete público el asunto de los conflictos de interés en el sector salud, donde se transan millonarios negocios bajo un manto de opacidad y tecnicismo. Pero este caso no es el único. Los conflictos de interés constituyen un punto clave en la agenda de probidad en Chile, no solo en materia de salud sino que en la función pública. Desde 1994, con la creación de la Comisión de Ética Pública en los primeros meses de gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, y luego de forma reactiva ante bullados casos de corrupción, Chile ha intentado generar los mecanismos necesarios para mitigar riesgos.
Consecutivas normativas y reformas al funcionamiento del Estado han modernizado el sistema de contrataciones y compras públicas. Se han integrado instrumentos como la declaración de conflictos de intereses y de patrimonio, y se han adoptado leyes de transparencia y probidad con diferentes disposiciones en torno a la integridad, honestidad y conducta intachable de la función pública, en donde el interés general prevalece por sobre el interés particular.
Sin embargo, uno de los puntos más críticos de la agenda de probidad, con respecto a los conflictos de interés y el tráfico de influencias, ha quedado relegada: la puerta giratoria. De acuerdo al documento de trabajo desarrollado por los académicos Antoine Maillet, Bastián González y Alejandro Olivares para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el concepto de puerta giratoria en la literatura internacional alude a las relaciones del ámbito público con el sector privado (ver documento de trabajo). De esta forma, la puerta giratoria hace referencia a las “trayectorias de individuos que se mueven en ‘idas y vueltas’ entre puestos de gobierno y cargos en el sector privado”.
El documento de trabajo, publicado en 2016, asegura que el fenómeno de la puerta giratoria es “innegable en Chile” y que su envergadura e impacto en la función pública es, hasta cierto punto, desconocida. La puerta giratoria, según los autores, se relaciona a la problemática de la desigualdad, en donde solo los miembros de la elite circulan desde el sector público al sector privado, lo que “podría constituir un freno para un proyecto de desarrollo social y político más inclusivo”.
En 2010, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), alertó a sus países miembros sobre este fenómeno, el que puede minar la confianza de la ciudadanía en que la función pública esté realmente sirviendo al bien común (ver estudio de la OCDE). Así, la puerta giratoria, que abre dudas sobre el uso de información privilegiada y el tráfico de influencias, no solo rompe con la credibilidad, sino que además puede disminuir la participación ciudadana y desmoralizar a las y los funcionarios más honestos, argumenta el estudio de la OCDE.
En Chile, la puerta giratoria ha estado sobre la mesa por más de 25 años. La agenda de probidad ha integrado este tema en sus diversas comisiones desde 1994, proponiendo medidas y reformas que, hasta ahora, no han logrado integrarse en la legislación nacional. Dos disposiciones, una en la Ley 19.653 sobre Probidad Administrativa, y otra en la Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, son las únicas menciones a una regulación post-empleo en Chile, cuya aplicación es, además, prácticamente imposible.
Luis Cordero, abogado y profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho Universidad de Chile, asegura que “el problema central que existe con esa regla es que tú estableces una prohibición de post empleo pero no estableces el régimen de cumplimiento o fiscalización de la misma. Entonces, al final del día, termina siendo una regla bastante inútil (...) No hay un mecanismo para hacer efectiva esa norma. Es ley muerta y eso implica que la puerta giratoria en algunos sectores que se someten a esta regla general quede más bien sujeta a los criterios que esas personas tengan de modo unilateral”.
Un proyecto de ley sobre inhabilidades e incompatibilidades de la función pública descansa en el Congreso desde el año 2015. Hasta hoy, la Ley 21.000 es la única normativa que considera prohibiciones post empleo en Chile, específicamente para los exfuncionarios de la Comisión para el Mercado Financiero (CMF), organismo que agrupa y fortalece las funciones fiscalizadoras de la Superintendencia de Valores y Seguros, y la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. Estas prohibiciones post empleo, diferenciadas de acuerdo al rango del funcionario o funcionaria, limitan la empleabilidad por un periodo de tiempo determinado, otorgando una compensación económica correspondiente al 75% de la remuneración que la persona percibía mientras estaba en el cargo. No obstante, este marco legal aún no puede ser replicado en otros organismos del Estado.
El abogado Pablo Contreras, profesor en Derecho Constitucional, asegura que las dificultades para legislar en torno a la puerta giratoria tienen relación con “los incumbentes”, es decir, quienes toman las decisiones en torno a esta materia. “Los que tienen que tomar la decisión son aquellos que transitan a nivel de elite entre altos cargos del sector público y altos cargos del sector privado (...) Entonces, tienen escasos incentivos para fijar reglas de regulación post empleo. Así de simple".
